珠海市香洲区在城中村改造过程中采取了各种优惠的政策，但由于城中村改造牵涉的村民人数众多，涉及各方面的利益，所以在城中村改造过程中还是出现了一系列的问题。

　　1．城中村土地所有权归属混乱导致法律适用错位

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于城中村在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。而这样就造成了城中村土地既有国家所有又有集体所有，在改造过程当中，应当区别对待，但是，开发商、政府往往忽视城中村土地的归属，或者认识混乱，而采用“一刀切”的做法，把城中村土地都归类为国有土地，导致法律适用的错位。

　　在所有房屋进行拆迁或征收之前，土地所有权的性质都是首先应该弄清楚的问题。而在调查中发现，百姓对土地征收和城市房屋拆迁的概念不清被混为一谈，有的政府官员和开发商也对两者模棱两可，称征地拆迁工作云云。其实二者有本质的区别，不是一个法律概念。

　　根据《土地管理法》规定，“土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法对被征收土地的原权利人给予补偿的活动”。由此可知，进行征收的土地的所有权是属于集体所有。

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》第二、第三、第四条规定可知，城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造，运用国家强制力，组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对原房屋权利人给予补偿、安置的活动，进行拆迁的房屋是属于国家所有。有的城中村的房屋土地均属于集体所有，因而适用的是《土地管理法》里的“征收”，而非《城市房屋拆迁管理条例》里的“拆迁”，由此可见，在先前出现的许多关于所谓的“房屋拆迁”都是法律适用的错位，从而成为出现城中村改造的一系列问题的根源。

　　2．土地和房屋征收后的补偿问题

　　保护公民享有的私有财产权以及保护物权人享有的物权，从根本上来说，需要建立和完善相应的法律制度，其中最重要的一项法律制度是补偿制度，而补偿制度的核心是补偿金数额的确定。国家标准《房地产估价规范》对于征地和房屋拆迁补偿估价，仅有六条原则性的规定，没有给出相应的技术路线和方法，更没有从充分保护被拆迁人的私人财产权的角度建立拆迁估价基础理论。自2004年1月1日起施行的建设部颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》，在拆迁估价机构的选择、拆迁评估纠纷的调处、被拆迁房屋性质和面积争议的处理等方面做出了明确的规定，有助于规范城市房屋拆迁估价行为，从而维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。但是，《城市房屋拆迁估价指导意见》对于拆迁评估价值标准，以及拆迁估价方法、估价时点和技术路线等方面的规定，没有在《房地产估价规范》的基础上有突破和创新。实践中，被征收房屋的村民户得不到合理补偿，法律又没有相应的制度加以规范，无疑是给拆迁补偿带来很大的阻力。

　　珠海市在进行房屋征收补偿时，开发商均提供两种补偿方式供村民选择。其一，现金补偿。所谓现金补偿，是开发商在与村民签订合同前，由政府方聘请专业的房地产评估机构对征收财产进行评估，提出补偿标准，或者再根据评估的补偿标准由双方协定每平方米价格，而且补偿的范围不限于被征收的房地产的公开市场价值，还应包括被征收入因征收而损失的利益，如搬迁费用、经营损失等。其二，房屋补偿。所谓房屋补偿，是指开发商根据房地产评估机构对征收房屋的实际面积进行测量后，按一定的比例标准赔偿村民一定面积的回迁房。但是这两种补偿方式都出现了问题，主要表现在以下几个方面。

　　（1）村民取得房屋现金补偿款滞后蒙受损失。选择现金补偿的村民，与开发商签合同后3～4年仍得不到金钱补偿。一方面，合同经双方签字后即生效，开发商凭借生效合同即开始对房屋进行拆除，导致村民失去了一直赖以生活的居住场所；另一方面，补偿款经过开发商几年的拖延支付，目前的房价标准与当时的房价相比已经高出了原有的几倍。我们可以看到，夏村进行第一期征收的房屋是在2003年，当时补偿的房价是每平方米1600元，房子早就被拆除了，但是，到现在2007年了，村民还没拿到补偿款，现在的市场普通房价也已涨到了每平方米5000～6000元，如果仍按原有标准进行补偿，则使村民的利益损失重大。于是导致第一期居民的现金补偿出现问题，引发了后面第二期居民不再相信开发商的偿付能力，开发商与村民迟迟不能就合同达成协议，成为房屋征收的一道难题。

　　（2）现金补偿款的标准不统一。对征收房屋的补偿，本应按照统一的标准，即每家每户都按评估部门的补偿标准进行补偿，再按各家的装修及房屋新旧程度按适当比例进行补偿，但比例不得超过必要的范围。但是现实中却出现了另外一种情况——后同意征收的村民得到的补偿款比先同意的村民的补偿款要高很多。在对一个区进行征收土地的时候，总会有一部分村民不满意合同里的补偿标准，从而一拖再拖，成为征收工作中所谓的“钉子户”，开发商最终解决“钉子户”的办法是进行高额的补偿，往往会比先前已同意征收的村民得到的补偿高至少1倍，出现了不公平的现象。这种做法带来的弊端，无疑是给以后进行征收土地的村民一种“启示”，即拖得越久，得到的补偿就会越多，既影响了整个征收工作的进度，也加大了今后开展征收工作的难度。

　　（3）回迁房屋与当初签订的合同内容标准不一致。珠海市在进行房屋征收的过程中，开发商与村民达成协议签订合同之后，采取的是先建后拆的政策，即在签订合同之后，开发商按照合同规定的房屋的要求进行建设，然后按期把回迁房交予村民，村民再从自己原有的房屋里搬进回迁房，开发商再对村民原有的房屋进行拆除，双方不得随意变更、中止和解除合同。但是，可以了解到，很大部分开发商并没有按合同内容里规定的房屋要求对村民进行补偿，以山场的房屋征收为例，原村民与开发商所签订的合同里明确规定：回迁房屋设有7.3米高的架空层，且架空层属于全体居民共同享有，每栋房屋只建17层楼高，且小区外是绿化带；而开发商建设的回迁房却与合同规定大相径庭：原属全体居民享有的架空层只属于开发商所有，每栋房屋多建2层，变成19层，小区外的绿化带也被建作一条商业街。于是村民以开发商不守合同规定，擅自更改合同内容进行建设为由，拒绝从原有房屋内迁入回迁房，造成征收工作迟迟得不到开展。同时，也造成村民对开发商的信任度急剧下降，影响了后期的征收工作，成为房屋征收的又一道难题。

　　（4）房屋分配出现了不公平现象。村民搬进回迁房之前，居住的是自家建设的房屋，是各自一栋一栋的，而回迁房是与他人共同居住在同一栋楼里，与原有的居室结构有明显的不同。依照公平原则，楼层的分配是依照抽签的方式进行的，但是，在现实中，却出现了房屋楼层分配的不公平现象。主要体现在：有些比较优质的套房，例如顶层的复式套房，不参与抽签，而是开发商私下交予某些享有特殊身份的村民（如村长或开发商的亲戚）；另外，对于在征收过程中较迟签合同的一些村民，开发商对其抽签资格进行限定（如不予以其抽签的资格、对其抽签的顺序进行限定、借故回迁房已分配完毕，强行单方面把第一期房屋征收的村民安排在第二期的回迁房分配中等）。如此种种不公平的现象同样给房屋征收工作带来了困难。

　　（5）房屋质量出现瑕疵。在房屋买卖合同中，商品房是使用年限很长的商品，其质量直接关系到买受人的生命和财产安全。保证房屋质量合格交付是出卖人依据法律规定或依据当事人的约定交付标的物的主要义务，该义务不但是约定义务，更是法定义务。根据山场部分回迁居民反映，回迁的房屋质量出现严重问题，楼梯处有大的裂缝，甚至会掉天花板，居住环境十分恶劣。然而，开发商对回迁房屋质量有问题的处理方式是仅仅给予村8000～10000元的修复费，让村民自行修复。开发商的行为严重违反了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的相关内容，以至于给今后的土地征收工作蒙上阴影。

　　3．强制拆迁问题

　　“强制拆迁”是涉及房屋土地征收过程中出现得最频繁的一个词，强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请裁决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。

　　然而，珠海市在房屋征收过程中，却采取了“特别”的“强制拆迁”措施。据山场村民介绍，对于尚未同意房屋征收的村民，生活过程中总是会出现电话线被偷、电线被盗的现象，最终的调查结果却并非为真正的偷盗行为，而是开发商故意剪断电话线或电线，造成村民生活的不便，以达到逼迫村民同意房屋征收的目的。此外，基于补偿问题迟迟得不到解决，部分居民在搬迁期限内拒绝搬迁，开发商进行强拆，出现行政部门的“帮衬”，村民不能理解。

　　根据珠海市在征收土地过程中所采取的《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，“拆迁补偿安置协议订立以后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”。第17条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。由此可见，我国目前立法中关于强制拆迁可以有以下三种情形。第一，拆迁人与被拆迁人或者承租人达成仲裁协议，仲裁委员会裁决被拆迁人应当搬迁的，拆迁人可以申请人民法院执行仲裁委员会做出的拆迁裁决。第二，拆迁人向人民法院起诉，由人民法院做出相应的判决并通过司法程序强制执行。第三，拆迁人向行政机关申请裁决，被拆迁人或者房屋出租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，拆迁人可以申请行政机关进行强制拆迁。前两种情形中的强制拆迁属于司法强制程序；第三种情形属于行政强制拆迁程序。

　　由此可知，开发商私自对村民断电和通话设施的行为都是不合法的，严重的还要追究其刑事责任，正确的做法理应是由法院进行强制拆迁工作。而对于第三种关于强拆的立法情形，暴露出我国行政强制拆迁使用过多过滥，在适用范围和程序方面很不规范，极易引起争议和纠纷。行政强制拆迁适用过多是不正常的现象：一方面大量本该通过司法程序解决的问题都以行政方式解决，弱化了司法功能，增加了行政机关的压力；另一方面，行政强制的不合理适用增加了腐败和投机，容易损害被拆迁人的利益，导致对政府信任度的降低。

　　4．拆迁过程中缺乏文物保护意识问题

　　在拆迁过程中，出现了文物建筑当成废旧房屋拆迁的情况，一方面是因为拆迁前政府相关部门没有做好相应的保护工作和前期规划；另一方面是因为开发商为拆迁和建筑方便，对所有房屋不分情况一律拆除，两者都缺乏对于文物保护意识。我国农村有着悠久的历史，其中包含着丰富的历史文物资源，在城中村改造过程中不得不注意保护。珠海市在进行旧城改造中，山场村的文物保护受到百姓的广泛关注，北帝庙、吴家大祠堂、鲍氏祠堂均具有1000多年的历史，是珠海市文化的精华，具有非凡的历史价值，在旧城改造中如何保护相关文物，成了众人关注的焦点。虽然珠海市香洲区对外宣告，采取了区级文物保护单位北帝庙实行原址保护，对具有重要历史人文价值的22处古建筑实行保护性拆迁的办法。但是，在2006年8月23日，珠海电视台却报道了关于山场村文物被盗的事件，吴家大祠堂、鲍氏祠堂已完全被拆除，只留下一地的黑砖，里面的文物何去何从不得而知，剩下的北帝庙孤零零地立于一堆废墟当中，北帝庙的门口也遭到一定程度的毁坏。当地村民也证实，山场村刚开始拆除村民房屋时，就发现有盗贼盗取文物的现象。后来到拆除吴家大祠堂、鲍氏祠堂时就更加戏剧性，光天化日之下，开发商没有经任何部门审批就开始了拆除工作，现在的北帝庙，是村民手拉手围在北帝庙前才保护下来的。珠海市的千年文化遗产就在轰隆隆的推土机声中化为乌有，政府部门所谓的文物保护也只是一纸空谈，没有实际的履行意义，如此大规模地对文物进行破坏，国有资产遭到严重流失，之后也没有相关部门对此作出解释和承担相应的责任，旧城改造的文物的保护措施着实令人担忧。

　　5．制度规定不合理导致政府角色混乱

　　在城中村改造过程中，政府过度介入，扮演行政许可、管理、裁决、执行等多重角色。之前，珠海市城中村改造的法律依据都是2011年的《城市房屋拆迁管理条例》，其中第6条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”第16条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”政府既是否给予房屋拆迁许可的初始界定者，同时也是判定该拆迁是否为合理拆迁的裁判者。这样政府就具备了双重的身份，自我裁断自身行为的合法性，显然是不符合情理的。政府角色出现混乱状态，政府批准拆迁并把拆迁工作交付给取得许可证的开发商，开发商无法拆迁时向政府申请裁决，政府执行强制拆迁，从外界的眼光来看这个处理模式，政府就是开发商的后盾，从而影响政府的公信力。

　　6．城中村改造过程中的法律规定缺失和不足

　　城中村改造涉及的问题比较复杂，要涉及行政区划、户籍、集体财产处置、规划、建设、农民的生活来源和社会保障等诸多内容，城中村改造需要有关的法律和政策依据。但是，当前对于什么时候改造城中村，如何改造城中村，谁来组织改造城中村缺乏明确的法律政策依据。2001年《拆迁条例》规定的法定拆迁事由是“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保证建设项目顺利进行”。2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实施征收或者征用并给予补偿。”拆迁条例中拆迁的范围明显超出公共利益的范围，同时这种规定是偏向拆迁当事人的。在不平等和超越宪法的规章指导下的城中村改造必然会导致一系列的问题。

　　在城中村改造中，最受关注的是补偿问题。补偿是否适当及时决定了城中村改造的进程，但是我国目前并没有一套完整的法律规范补偿。而这种缺失留给了开发商极大的空间，为了赚取更大的利润，降低补偿标准，迟迟不交付补偿金等问题接踵而至。

　　珠海市城中村改造的模式是一种市场化模式，即市场发挥主导作用，让开发商和村民处于平等的合同双方当事人地位。因此在房屋拆迁过程中存在民事法律关系，包括：拆迁人与被拆迁人协商拆迁补偿，签订拆迁补偿协议的合同关系；被拆迁人不同意拆迁方案达不成拆迁协议向法院提起民事诉讼；拆迁人拆迁中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关系。因此，当开发商与村民集拆迁合同产生纠纷，开发过程中拆迁方侵害村民合法权益时，村民可诉之于法律，从民事诉讼途径解决问题。但在我国司法实践中，根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置协议提起民事诉讼应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，就补偿争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”一方面法律赋予了村民诉讼的权利，另一方面司法解释又制止村民的诉讼，法律的这种矛盾剥夺了村民诉讼的权利，剥夺了村民对抗开发商非法行为的法律武器，致使村民处于一种无力自救的地位，进一步助长了开发商与政府在城中村拆迁改造过程中的违规违约行为。

　　7．城中村及村民的弱势被动地位引发诸多问题

　　村民在城中村改造过程中始终处于弱势地位。从一开始，政府决定城中村改造的范围，就不需要征得村民的意见，选择哪个开发商也是由政府说了算，村民处于完全被动的地位。关于补偿问题，村民可以与开发商协商，看似双方地位平等了，其实不然。因为这种谈判基于政府已经将这块土地列入拆迁的范围，无论最终补偿多少，有一个结果是不变，就是这块土地必须要拆迁。这样“不拆不拆还要拆”，从前提上，两者地位已经不平等，村民颇有一种肉在砧板上的感觉。从经济上来讲，两者的地位的差距就更大了。开发商拥有的资产与村民的资产相比，村民明显处于弱势，姑且不去计较《城市房屋拆迁管理条例》和司法解释对诉讼权利的“封锁”，即使将这种权利赋予村民，村民也没有足够的财力与强大的开发商对抗。村民的这种弱势地位是造成城中村改造种种不合理问题的一个主要原因。

　　8．部分村民不理解或者故意抵触城中村改造

　　部分城中村的村民对城中村改造有着极大的抵触情绪。城中村的村民对于自己生活的村庄有故土难离的依恋之情，同时，城中村改造影响了其生活规律，特别是影响了其经济来源。部分村民可以从事租房和其他低投入的经营方式，获得稳定的生活来源。城中村改造对于村民的生活习惯和经济来源有着很大的冲击，同时改造后回迁的房屋是城市房屋，各种的费用随之而来，部分村民无法接受，因此对城中村改造有很大的抵触情绪。也有的农民在改造过程中人为地设置阻力，以便从城中村的改造中获得比较多的补偿。再者部分居民对于城中村改造不了解，对于政府进行城中村改造的目的存在怀疑，认为政府与开发商一同牟取暴利，因此故意抬高补偿的标准，致使补偿协议无法达成。

　　9．对城中村改造定位不全面，缺乏对开发商的合理监督

　　目前珠海市城中村改造采取的是市场化模式，由市场主导，市场本身存在缺陷，需要政府的调控和监管才能克服其缺陷，但是就目前情况而言，珠海市城中村改造缺乏有力的监管，放任开发商，致使开发商游走在法律政策之外的空间，谋取利润损害村民利益，例如降低补偿标准，房屋质量较低、违法拆迁等情况。城中村改造引入市场，但是其实质终究不是一种纯粹的商业行为，不只是单纯的拆迁和建房，而是切切实实地把村民转变成为城市居民，从居住环境、身份、社会保障等方面，因此政府有理由而且必须对开发商的行为进行监督，只有让开发商的改造行为处于政府的监督之下，才能切实地保障城中村改造的顺利进行，才能保障村民的利益。

　　10．强行拆迁标准模糊，政府裁决导致适用泛滥

　　2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定的强行拆迁并没有一个标准，只要经当事人申请，由拆迁管理部门裁决之后，就可以强行拆迁。强行拆迁是一项强制性措施，属于行政强制，它是行政机关排除来自公民、组织阻力的一种工具，是行政机关权力行使的最后手段，对于公民权益有一定的伤害，不到迫不得已不能使用，但是强行拆迁作为一项强制措施，它的执行泛滥，这样一方面损害了村民的意志，另一方面也会造成村民对国家相关部门和法律的不信服和厌恶情绪，各地偶尔爆发的“强拆”“血拆”“强拆自焚”等事件，虽是个案，经过新媒体的迅速传播，造成了恶劣的社会影响，严重损害了政府形象，恶化了党和政府与人民群众的关系。