最初宪政按部就班地按照慈禧太后、光绪皇帝活着时候制定的政治日程表往前推动着、发展着，这种发展有摄政王把握，没有出什么大的问题。但是渐渐地，中国的外部环境发生了改变。

　　我们知道，近代中国的国运一直受制于东北亚的整体形势。1895年《马关条约》签订之后，朝鲜就脱离了中国，成为一个独立国家。但这种所谓的独立国家和越南一样，实际上成为了他国的附属地。

　　朝鲜脱离中国之后，渐渐地就和日本越走越近。到了1909年的时候，日本就开始和朝鲜有一个合并的谈判。到了1910年的时候，日本和朝鲜就宣布合邦(也叫日韩合邦)。

　　日韩合邦是造成20世纪早期中国第一次政治危机的一个外部原因。这被当时的政治家、知识分子认为是一个亡国的信号，是个危机，是因为他们都认为朝鲜这时候已经被日本给灭了，下一步日本就要来灭中国了。这个理解当然也有它对的一面。危机意识、忧患意识嘛!为什么后来一而再再而三地策动立宪游行？就是因为外部危机咄咄逼人，已经不容许我们从容改革了，如果我们不立马宣布立宪，我们就要像朝鲜人一样成为亡国奴了。

　　1909年的时候，中日两国在北京达成了一个《界务条款》。日本承认延边是中国的领土，用这种承认来换取日本在东北地区开采矿产资源、修筑铁路，以及干预东北地区司法事务的这样一种权力。日本在东北地区这种殖民活动的活跃，就导致了中国民族资产阶级的恐慌。

　　这些因素集合在一起，再加上我们知道慈禧太后、光绪皇帝去世之后搭建起的新班底，是一个相对来讲比较弱势的机构——宣统皇帝这时只有三四岁，而中国1908年公布的《钦定宪法大纲》又确定了“皇权至上”这一原则，皇帝拥有绝对的权力，那么民族资产阶级就忍不住感到担心，觉得自己的身家性命都被押在了一个不成熟的小孩身上。当然，小皇帝的背后还有监国摄政王载沣，但载沣在面对这些重大危机的时候，优柔寡断，故意地往亲民和“我懂现代”这种角度去发展、去塑造自己，可能也使得民族资产阶级对他的信心受到了影响。

　　因此我们看到，在《界务条款》发布之后，民族资产阶级就把它看成是中国的一个外交危机。如果当时的皇帝仍然是光绪这样的成年人，可能没问题，中国可以一步步往完整的宪政国家走。但现在外部危机加剧，而中国的内部结构当中又是个小皇帝，小皇帝背后又是这么一个弱势的摄政王。那么民族资产阶级就觉得，把身家性命寄托在这样的领导者身上有点不稳妥。所以，在1909年底，中国的民族资产阶级，也就是立宪党人，他们就以上海为中心开始策动请愿运动。他们希望清廷能够同意在1910年提前召开一次临时国会，制定比较正式的宪法，有序地推动中国的立宪进程。

　　请愿是权利，同意不同意只在政府，我向你请愿，是因为我承认你的合法性，而不是要推翻你。而且这些民主资产阶级慢慢和驻外公使、督抚们结合起来。这些督抚和公使通过对世界大势的观察，对中国外交危局的观察，也认为如果还按照原来的步骤这么慢吞吞地15年、20年去执行，那等到完成君主立宪，中国也就不存在了。中国可能就会像朝鲜一样，被日本给吞并了。

　　在这样一种背景下，等到1910年1月底，摄政王载沣就对国会请愿运动发布了一个谕旨，肯定了请愿代表的这种爱国热忱，但是也强调现在国民素质还没有得到足够的提升，宪政的筹备还不是很完全。如果这个时候强行召开国会，那会增加很多困扰，可能为真正的宪政前程留下阴影。摄政王这个时候重申了他的一个原则：宪政必立，议院必开，但是朝廷不会轻易改动原来已有的计划。

　　我个人在阅读这些史料的时候，很赞赏摄政王的原则和坚持。因为国家政治转型的时候，有计划政治和无计划政治，差别非常大。“九年立宪”是当时各派政治势力博弈后得出的一个结论。大家已经认同了以九年为期来立宪，实际上按部就班地进行，大概1915年就可以立宪了。所以这个时候摄政王就讲，大家还是要耐心等待，按部就班地按照这个计划去执行。但是当事人很难认同这一点。

　　摄政王的这一番话语，并没有真正安抚请愿运动的参与者，他们回到自己的属地之后，并没有安下心来。相反他们迅速地结集，开始筹备第二次请愿运动，很快又征集了30万人的签名，准备在1910年5月再进行这种大规模的请愿，向朝廷施压。

　　到6月的时候，他们就都集中在都察院，把这请愿书通过都察院递交给朝廷。他们要求清政府积极回应人民的要求，在一年内开国会。这第二次请愿运动闹出来的动静非常大，动员的力量也很大。但结果是朝廷更恐慌——如果你们提要求我就改的话，那下回你们要是再遇到什么地方不满意，岂不是又来闹了？所以政府对人民的很多要求是不能让步的，一旦让步就形成了一个多米诺骨牌。因为晚清还没有真正进入宪政架构，在宪政架构下，只要通过议会什么都能改，少数服从多数嘛!但是在中国当时的这种架构下，已经达成了九年立宪的共识，日程表都排出来了，每年干什么，到什么时候怎么做，都是可以预见的。结果你们现在通过这种闹事的方式，靠集结的人多，声音大——30万人的签名，几百人行动，到北京提要求，这一方面给国内外造成了很大的震撼，同时也使体制内负有责任的决策者心怀不满——我今天同意你了，明天你还不消停。所以我们看到第二次请愿运动没有达到请愿者的预期，体制内的高官在这个时候就觉得，这事肯定不能答应，要是答应的话，必定一发不可收拾。因此他们在北京这么一闹之后，清廷就毫不犹豫地拒绝了修改改革日程的这么一个建议。

　　但清廷也不是铁板一块。特别是摄政王载沣，他不算是一个铁腕人物。后来我处理这些史料时一直在想，假如慈禧太后和光绪皇帝活着，面对这个问题，大概就不会发生这种事。即使发生了，他们也会很利索地处理好。结果载沣一方面通过体制拒绝了，但是他个人又想当好人，不断通过某种渠道表达——其实我对你们很认同，我希望宪政改革能够早日往前推动。这样一来，清政府的立场就出现了裂缝，反而激起了请愿者的希望。于是他们就策动了第三次请愿运动。

　　1910年7月，日本和俄国在彼得堡签订了第二次的《日俄协定》。这个《日俄协定》和第一次签订的协定一样，其实是在解决1904年日俄战争的后续问题。他们这一次会议和1907年的那次会议一样，是背着中国去解决东三省的利益分配问题。这就使中国体制内的官员产生了很严重的外交恐慌，包括体制内的高官督抚们，都会觉得中国如果现在不立宪，那之后再立宪也没意义了。日俄的会议是7月开的，8月国会请愿代表团就加紧工作，召集动员各省有这种提前开国会、提前立宪政治意识的人到北京去，这就组织起了第三次国会请愿运动。

　　1910年10月，国会请愿代表团在北京就向朝廷、摄政王、资政院、会议政务处请愿，他们的目标就是请政府宣布立即召开国会，立即采取措施，以救国亡，抵制日本、俄国对中国的蚕食。这次请愿运动非常惨烈，10月7日，国会请愿代表向政府请愿的时候就出现了自杀、自残等极端行为。与其说这是“要挟”，不如说他们是要用自残的方式——用刀子在身上挖掉一块肉，来表达提前开国会的这种信念。在请愿运动中，也有人用各个击破的方式来分化清廷的决策层。对于如何处理国会请愿活动，清廷往往是通过召集军机大臣开会，来做出决策。这时候，请愿代表就今天去找摄政王，明天去找庆亲王，后天去找其他王爷。用这种各个击破的办法，使政治高层产生了意见的分歧。在这里边还可以看到，很多政治家有一种近代政治当中不该出现的、迎合民众诉求的想法。晚清最重要的人物之一庆亲王，他是老资格的政治家了，他的内心应该是很坚强的，也应该知道中国该怎么办，但是他面对请愿运动时，说：“其实我个人也认同应该尽快开国会。”庆亲王是什么角色？庆王是军机处的首席，当他说“可以这么做”的时候，就为请愿运动加了一个很重的砝码。

　　资政院在这个时候也通过了速开国会的议案。之后他们再拿着通过的议案去找摄政王载沣。载沣这个时候也就不到30岁，看到庆亲王都同意，他被逼无奈下就对请愿代表表示：我个人虽然认为立宪的过程还是应该按照原先的计划进行，但我也不是一个冥顽不化的人，这事儿我个人也做不了主；你们如果能够让资政院通过正式的决议，那我也没有反对的理由。

　　就在高层这样一种不断调整的过程当中，国会请愿运动的结果发生了一个重大的改变。到了10月26日，在摄政王讲话的第二天，资政院就通过了一个奏请朝廷顺应民意，迅速开国会的决议。决议呈给摄政王之后，摄政王也没什么话说了，只好建议把“能不能提前开国会”的事情，正式提交给会议政务处及王大臣会议讨论，以作出最终决定。

　　11月3日，摄政王载沣又约见了会议政务处的王大臣，之后就开始正式讨论该如何处理各省督抚和各省咨议局联合会的请愿。结论是应该尽量缩短正式国会的筹备期，这就给原来的这种计划政治打开了一个缺口。第三次国会请愿运动，清政府得出的结论是：咱们就到此为止，朝廷接受你们的建议，可以考虑提前开国会，但是各位从现在开始都应该回去，不要再闹事，不要在北京滞留。在清廷政治改革的最关键时候，民意、民粹压倒了理性。

　　从政治史的角度来讲，国会请愿运动获得了巨大的成功——朝廷终于答应提前开国会。但是从中国宪政史的角度来讲，国会请愿运动获得的成功恰恰意味着中国立宪的失败。还是孔子那句老话“欲速则不达”。

　　朝廷答应了提前开国会，结果政治危机不仅没有平息，反而变得更复杂化。后来清帝退位和政治转型的麻烦，都能从这儿找到根据。

　　在国会请愿运动的压力下，摄政王载沣和军机处给予积极的回应，答应提前开国会。按照这一新的计划，预计在1911年5月就可以正式完成宪政的第一步——宣布责任政府。晚清的宪政改革，其实说到底就这么两大块：一个是正式选举的国会系统；一个是责任政府，即从皇帝的权力中分出一个议政的机构。

　　但议会选举对国民的知识结构有一定的要求，特别是中国原来是精英政治，老百姓作为选举人不识字。所以我们看晚清宪政改革的日程表，它里边就规定了每年识字率的增加。好多人读史料，都说这个是作假，识字率怎么可能提高得那么快呢？我后来分析史料，这里的识字率不是说这个人要认识1500个字、3000个字。这里识字率的意思是，选举人和被选举人要认得彼此的名字，之后你得能写出你自己的名字。

　　我们在讲科举的时候，说到中国古典时期的社会是一个精英知识结构，它并不需要每一个人都识字。我们中国的古代为什么使用文言呢？为什么知识人显得地位高？因为那个东西很难啊!中国自古以来文和言是分离的。知识人之所以傲慢，是因为我不仅跟你一样说话，我还能写文言文，这才是中国过去这种精英政治获得尊重的原因所在。但是等到宪政架构建立后，如果连国民识字率都不能达到，那么这样的宪政肯定是不合格的。

　　朝廷对国会请愿运动给出了正面的回应之后，国内就平息下来了。没想到到了1911年3月29日，就爆发了黄花岗起义。

　　这时候立宪已经在日程表当中了，5月就要宣布责任内阁。3月的起义，其实是革命党的最后一搏。到了5月8日，第一届责任内阁名单公布，应该说这标志着中国政治上的巨大进步。随着责任内阁名单的公布，从1901年新政开始以来，很多争论的政治问题都迎刃而解。1894年甲午战争中国战败，很多人就把原因归结到军机处这个机构上，提出要废军机处。恭亲王在19世纪90年代再次出山的时候讲“废我军机，夺我大清”，这种主意是绝对不能接受的。他认为军机处才是维护大清帝国的关键力量，是个很重要的机构。后来新政时，慈禧太后说“五不议”，当中就有军机处不议，这就接续了恭亲王的军机处不能废除的主张。但是实际上，等到责任内阁宣布之后，军机处不废而废。军机大臣直接移到了新的责任内阁当中来当大臣。

　　除此之外，责任内阁还解决了一个大问题。责任内阁有十个部，每个部一个部长——民政部、外交部、司法部……这就解决了过去满汉双轨制的问题。满汉双轨制是清帝国入主中原之后建立的一个架构，每一个部门有两位主官：一位满大臣加上一位汉大臣。满大臣管政治正确，汉大臣管技术、管业务。这样就势必会造成一些问题。一个是权力不能够合一，另外它造成行政资源的浪费。一个部两个负责人，肯定就会扯皮。当然，对统治者来讲，扯皮就是监督嘛!所以满汉双轨，它实际起到的是权力制衡的作用，虽然有它的道理，但是它确实也造成了行政资源的浪费。这一次在改革当中，就把这个问题给解决了。我个人觉得在第一届责任政府宣布的时候，中国的政治真的是进步非常大，往前走了一大步。

　　但是这件事情也惹出了一个大麻烦，问题就出在名单上。总共是十个部，再加上一个内阁总理大臣，以及两个协理大臣(副总理)，共13个人。原本只需要让原来当过军机大臣的，以及那些重要的官员入内阁，就能很平稳地就过渡过来了。结果名单出来后，大家一看，13个人当中，9个来自皇族满洲贵族，只有4个汉人。汉大臣觉得自己吃了大亏，这就等于是满人一手主导改革，把权力都集中到他们手中去了。晚清时期，满汉的分裂、矛盾越来越厉害，和曾国藩、李鸿章时代没法比。因为新政开始之后，慈禧太后确实是对满洲贵族当中年青一代有所扶持，刻意地有所提升。所以汉大臣和汉人知识分子有这种想法很正常。

　　于是载沣只好出来作解释，宪政改革完成之后，没有满汉之分。当然我们知道正式取消满汉之分的文件，是袁世凯提出的。但是载沣这句话的道理是对的：现在你们觉得这九个人都是满人、贵族，是因为你们的内心深处有个阶级界限。道理虽然对，但事实是你选的确实都是满洲贵族嘛!既然你说没有满汉之分，那为什么不把九个汉人评选出来呢？汉人军功贵族不是更多吗？我们看袁世凯内阁的时候，你可以很清楚地看到，其中只有一个满人，那还是因为要让他去处理周边民族问题，其他的都是职业技术官僚。

　　所以，我认为载沣的解释，在理据上可以成立，但是事实上，在当时特殊的背景下，又很缺少说服力。在这么一个状态下，新内阁的成立一方面是解决了过去十几年想解决而没能解决的问题，另一方面人们又觉得这就是皇族内阁、权贵内阁。这些意见提上去之后，我们可以看到庆亲王还是比较拎得清的。庆亲王给载沣打了个报告，他说：“这个建议提得好，我们清帝国的传统就是皇族不介入政治。我现在当内阁总理大臣不太合适。”庆亲王就一而再再而三地推脱。但是载沣还是按照他的那个原则，说：“他们不想让皇族进内阁，那是因为他们心中有这个界限，我们没有。”这事就不了了之了。载沣坚持这个意见，也是后来责任被推到他身上很重要的一个理由。